改革开放以来，以长三角、珠三角、京津冀为代表的区域经济得到了长足的发展，特别是近年来，我国深入实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设四大国家战略，不断拓展区域合作领域，丰富合作形式，创新合作机制，初步构筑了地区间良性互动的区域发展格局。党的十九大作出了“实施区域协调发展的战略”部署，提出了“健全区域经济政策协调机制”的具体要求。区域经济政策协调，最重要的标准是法规规则的协调，在区域内整合全域资源和智慧，建立相对统一的法规规则，用来解决区域发展中的现实问题，实现公平、和谐、互补、共赢的发展状态。因此，建立健全强有力的立法协调机制，开展区域立法协作，深化促进区域合作法规体系建设，营造更加自由、公平、透明的法治环境尤为重要。
区域立法协作的必要性
经济发展需要。当前，我国区域经济合作虽然经历了长足的发展，但也存在一些亟待解决的问题。一是经济合作深度不够，区域分工模糊导致区域产业结构趋同严重，区域间缺乏专业化分工，影响产业发展的有效分工、合理布局，产业协调发展与结构有待优化升级。二是区域间合作壁垒尚未完全打破，地方利益与区域公共利益之间的矛盾较为突出。三是区域利益矛盾协调机制不健全，缺乏沟通协商的渠道和路径。解决上述区域发展合作方面的问题，需要通过区域协作立法，制定协调统一的法规政策，构筑区域协调发展法制机制，促进各利益相关方一体化发展，避免产业同构及恶性竞争，促进地区之间的合理分工、相互依赖、优势互补，实现整个区域中的利益最大化。
区域治理需要。随着各地区经济社会的发展，区域内各地在资源分配、社会管理、环境、边界等方面存在明显矛盾和冲突；跨区域的河流、湖泊、山脉等区域治理带来的争执时有发生，一方正面效应被另一方的负面效应所稀释的现象时有发生；跨区域公共产品供给缺乏分担机制和利益补偿机制，制约区域发展的体制性、机制性和结构性问题仍然存在。尤其表现在生态环境保护方面，一些涉及重污染项目大多安排在省际、市际交界处，区域环境污染防治联防联控尚未健全，管理措施难以协调，制度保证机制尚不完善。例如，为了保障南水北调东线京杭运河北段水质安全，江苏省徐州市人大常委会于2013年制定了《徐州市水上交通安全条例》，该条例第九条规定“禁止在本市管辖的京杭运河水域运输剧毒化学品和Ⅰ类中等毒性危险化学品”，这一禁止性条款十分必要，但它仅在大运河流域徐州段适用，北面的济宁段、南面宿迁段则可以承运，如果通过立法协商，共同作出该规范，这样的尴尬就可以避免。
法的功能在于调节、调和各种错综复杂的利益关系，通过区域立法协作，使得区域内的各立法主体制定的地方法规和政府规章规范相近、关系和谐，有利于建立统一、公平的区域市场规则，使各种利益中大部分或者最重要的利益得到实现，从整体上改善与提升发展环境，完善社会治理。
当前区域立法协作的现状
伴随区域经济合作，区域立法协作在国内早有实践，在这方面开展的较早的主要有黑吉辽三省、长三角和珠三角等区域，立法协作的方式多为签署行政协议和地方人大立法两种。
行政协议。以行政协议的形式开展立法协作是最为简洁、快捷的一种协作方式，区域内各地或者双边就共同关注的事项进行沟通协商，然后以行政协议的形式将与协商事项相关的规范确认下来，各自遵照执行。近年来，这种方式越来越广泛，单就长三角地区，2018年 3月 25日，沪、苏、浙、皖人社厅（局）共同签署《三省一市人才服务战略合作框架协议》，以优化人才服务，促进人才流动，推动人才发展；2018年4月 20日，沪、苏、浙、皖四地知识产权局联合签署了《长三角地区知识产权一体化发展合作框架协议》，以促进知识产权一体化合作；2018年 6月 1日，沪、苏、浙、皖四地交通运输部门联合签订《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，协力加快推进区域交通一体化进程。
地方人大立法。通过地方人大开展区域立法协作日趋活跃。 2006年 7月 17日，黑、吉、辽三省联合签署《东北三省政府立法协作框架协议》，开启了构建中国区域性立法协作框架先河；2014年 5月 8日“长三角区域大气污染防治协作立法论证会”在上海召开，之后分别在四地轮流召开“沪苏浙皖四省市大气污染防治立法协作座谈会”，商讨应当统一规范的内容。随后上海市、安徽省、江苏省、浙江省分别于 2014年 7月 25日、2015年 1月31日、2015年 2月 1日和 2016年 5月27日制定或者修订了本地大气污染防治条例。
除了省际立法协作外，具有立法权的州和设区的市也在立法协作方面有了不少成功的实践。酉水河是流经鄂、渝、黔、湘 4省市的一条重要河流，近年来，由于流域内的无序开发，工农业生产、生活废水及垃圾污染，导致水土流失严重，生态环境日益恶化。为了解决酉水河跨行政区域环境污染问题，从 2015年起，湖北省恩施自治州和湖南省湘西自治州人大常委会成立酉水河保护立法工作协调小组，通过充分协商，形成立法共识，两州分别按立法程序同步立法，《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》分别于2016年 9月、2017年 1月先后出台，通过协作立法，解决了过去多头执法问题，建立了跨行政区域联动协调保护机制，形成了县市之间、州内州外共同保护酉水河的格局。
有的地方将开展立法协作纳入国民经济和社会发展五年规划中，2016年，徐州市委出台的关于制定十三五规划的建议，在建议的第（23）条中提出要“不断完善区域立法协作、警务协作和跨界环境污染联合处置等机制，实现资源整合、差别竞争和互利共赢”。
总的来看，相关区域在区域合作发展过程中，在推进区域立法协作方面做了很多有益的尝试，但同时也存在一些需要改进的方面。一是立法协作层级较低，目前协作主体大多采用区域内政府及其部门间的协作，协作的方式多为政府间协议的方式，协作层次不高，影响了立法协作的权威和执行力；二是立法协作机制不健全，合作方式多为采取集体磋商、一事一议的方式，缺乏系列化、制度化的机制；三是立法协作制度化程度不高，规范的内容比较原则，缺少程序性的规定，一般无具体的措施和规范，可操作性不强，难以真正落到实处。
区域立法协作的路径选择
随着我国区域发展战略的进一步实施，以及区域经济合作的不断深化，开展立法协作越来越显得重要和紧迫，它是新时代立法工作的创新，是完善中国特色社会主义法律体系的重要途径。
完善顶层设计，协调立法协作。一是中央立法机构要积极参与区域立法协作。全国人大常委会法工委、司法部等中央立法机构应当建立协调机制。支持、鼓励各区域间的立法主体开展立法，重点指导对国家确认的经济区开展立法协作；在制定法律和行政法规的市，可以考虑授权相关区域对跨区域、又属于地方事权的事项由区域内的立法机关共同立法。同时对区域立法协作进行监督，使得区域立法事项属于立法法规定的地方立法权限。二是设立组织构架，为立法协作提供组织保障。相关区域要成立常设性的区域立法协作机构，组织、调度区域立法协作工作。一是编制立法协作规划，签署《立法协作框架协议》，就立法协作、立法合作的相关事项规范在框架协议中；二是紧紧围绕本区域的经济社会发展实际，协调区域内各地的立法规划，以此引导实施共同协作立法；三是建立健全区域内定期互访、信息沟通和立法项目会商会办机制，协调解决域内立法协作中遇到的困难和问题。
建立协作机制，深化立法协作。区域内立法机构应当担当立法协作的主职，围绕以下几个方面开展工作。
一是编制实施立法协作计划。各区域内立法主体要根据立法协作规划，积极寻求合作立法的交汇点，本着先急后缓、先易后难的原则，编制年度立法协作计划，牵头共同立法。区域各地可以先在城乡规划、交通、大气及水污染治理等方面率先开展立法协作。学习湘西州、恩施州共同制定酉水河保护条例和江、浙、沪、皖共同制定大气污染防治条例的立法经验，围绕较为紧迫的环保、交通等领域开展立法合作，同时要善于凝聚共同点，力求制定比较统一的制度规范，实现区域联建、联防、联治。在合作中不求全求多，可以先与有协作意愿的地区先行协作，以此带动和影响更多的域内地区加入协作。
二是适时将区域内合作协议上升为法规或规章。由区域内立法机构牵头，全面梳理区域内城市签署的各类合作协议、会议纪要，按照一体化、可操作性的要求予以完善，然后通过协商，通过制定地方性法规或者规章法定程序，赋予协议法律效力。
三是建立立法征求意见制度。各自制定的地方性法规和规章，在起草论证时，要将法规规章草案主动征求区域其他地区的意见和建议，必要时可以一同召开座谈会、论证会，充分听取各自的意见，并将意见进行认真研究，采纳其合理的部分，并向对方予以积极反馈。
四是建立法规、规章相互备案制度。域内立法主体制定地方性法规和政府规章之后，要在一定的期限内向区域内其他立法主体备案，通过相互备案，相关地区可以就一方法规、规章中的有关事项提出建议和沟通，对合理的意见，及时予以修改、反馈。
营造立法协作氛围，积极提供支持保障。一是组建区域立法研究会，建立区域法制论坛、法制年会等制度，形成浓厚的立法协作的氛围，不断汇集立法协作经验，研究总结立法协作的成果。二是法学科研机构、高校法学院特别是区域内法学教育和科研机构，要建立交流渠道，充分发挥其法学教育、科研资源优势，开展立法协作研究。三是区域内人大常委会之间要主动合作，对于通过立法协作共同制定的法规包括协议，组织开展联动执法检查或者跨区执法检查，监督法规、协议的实施。
区域经济社会发展需要法制先行，应当充分认识法制一体化对于推动区域经济社会发展的重要性，利用法制的力量保障区域一体化发展的顺利进行。
日前，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上发表了一篇题为《共建创新包容的开放型世界经济》的主旨演讲，他宣布：“将长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，并同‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合”，笔者听后，为之振奋，习总书记的这一讲话，不仅为实施区域协调发展的战略提出了更高的要求，也为区域立法协作提供了更加广阔的空间。
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审核：郭翼
编辑：刘晶